Підприємницькі спільноти

Минуло вже більше 30 років з тих пір, як люди колишніх соціалістичних країн вирішили, що їм більше не потрібне централізоване економічне планування. Просто тому, що воно не було ефективним.

Вражає, що через стільки років багато людей все ще вважають, що централізоване планування місцевого та регіонального розвитку є необхідним. Ми можемо погодитися з тим, що економічним суб'єктам не потрібні вказівки від державних органів у їхній діяльності, проте багато людей продовжують вірити, що має бути "хтось", хто вказуватиме громадам, якими повинні бути їхні проекти та пріоритети.

Такий спосіб мислення подобається багатьом, і не тільки в Україні.

На мою думку, існує інший, більш перспективний, погляд на розвиток. Він ґрунтується на внутрішній мотивації і міркуваннях, що надихнули на втілення амбітної реформи децентралізації в Україні. Хтось може сказати, що рушієм децентралізації стала необхідність розбудови довіри між державним і субнаціональними рівнями влади та зацікавленими сторонами. Переваги надання громадам більше ресурсів, повноважень і простору для самостійних дій стали очевидними на початку російської агресії, коли місцеві гравці довели, що вони можуть швидко реагувати на гуманітарні, безпекові та інші безпрецедентні виклики. Якщо громади змогли зорієнтуватися і продовжувати свою роботу в період повної невизначеності та екзистенційної загрози, вочевидь вони зможуть розумно використовувати кошти на відбудову і розвиток.

Є одна, і лише одна, ключова причина, чому ринкова економіка є більш ефективною в порівнянні з плановою: віра в те, що люди мають краще розуміння своїх потреб. Звичайно, підприємці не завжди володіють усіма даними та знаннями, необхідними для прийняття безпомилкових рішень. Проте, на відміну від держави та централізованих планових структур, вони мають стимул активно шукати важливу інформацію та максимально її використовувати. Вони здобувають вигоду від ухвалення вірних рішень і несуть відповідальність за помилки.

Так само можна говорити не лише про осіб, які відкривають малий бізнес чи великі підприємства, але й про тих, хто формує місцеві громади. Разом ці люди, безперечно, розуміють свої потреби та цілі краще, ніж будь-які зовнішні спостерігачі, включаючи національні уряди та міжнародні організації, які займаються розвитком. Коли члени громади об'єднуються для обговорення і прийняття рішень стосовно проектів розвитку, це призводить до покращення їхнього життя. Якщо ж їм не вдасться реалізувати ці ініціативи, відповідальність за це лягає на їхні плечі.

Отже, чому ми надаємо можливість підприємливим особам створювати практично будь-який бізнес, але вважаємо, що повинні контролювати вибір проектів, які громада реалізує для власного розвитку? Є кілька помилкових причин, які ми розглянемо поетапно.

Здається, цей аргумент переважає будь-які інші міркування. Центральний уряд, розвинені країни, міжнародні організації та кредитори дають громадам гроші, тому вочевидь вони мають право говорити, на що витрачати ці гроші.

Але чи це дійсно так? По суті, такою логікою користуються багато батьків. "Ми платимо за твою освіту, - кажуть вони, - тому ти вивчатимеш те, що ми схвалимо. Ми дамо тобі гроші, тільки якщо ти робитимеш те, що ми від тебе очікуємо, наприклад, допомагатимеш по господарству, матимеш хороші оцінки в школі". Ми не будемо обговорювати, чи це хороший приклад виховання, чи ні, лише зауважу, що громади - це не чиїсь діти. Це спільноти, які об'єднують людей, таких же дорослих і розумних, як і будь-хто інший.

Можна давати гроші на розвиток громад, не обмежуючи їхню автономію. Якщо коротко, то це означає перейти від проєктного до програмного фінансування. Згідно з таким підходом, громада або кілька громад-партнерів готують програму розвитку, яка найкраще відповідає їхнім потребам. Держава або інші донори надають фінансову підтримку, щоб покрити частину витрат на реалізацію програми, не висуваючи жодних вимог щодо конкретних проєктів, на які мають бути спрямовані ці кошти. Використання і розподіл коштів залишається на розсуд органів місцевого самоврядування, допоки вони витрачаються законно та з метою досягнення результатів програми розвитку.

Некоординовані місцеві ініціативи можуть викликати низьку якість послуг та зайві витрати. Якщо кожна громада візьметься за створення сучасної обласної лікарні або університету, ми швидко опинимося в ситуації, коли лікарняних ліжок і навчальних місць буде надто багато.

Є простий спосіб вирішення таких проблем. Проєкти, які можуть бути цінними лише якщо вони приносять користь кільком громадам, мають бути узгодженими, але на рівні, на ступінь вищому за окрему громаду. Наприклад, такі проєкти, як будівництво мостів та доріг, що з'єднують дві громади, або створення об'єкту поводження з побутовими відходами, який обслуговує кілька громад, можуть бути узгоджені безпосередньо між цими громадами, без залучення обласних адміністрацій та планувальників. Планування та управління іншими проєктами, як-от будівництво регіональних доріг і лікарень, краще здійснювати на регіональному рівні, але після консультацій з громадами щодо їхніх потреб та очікувань.

Альтернативний аспект цього принципу полягає в тому, що безліч місцевих ініціатив — такі як житлові проєкти, притулки для людей без домівки, інтернати, дитячі садки, початкові школи, культурні заклади, центри для громади, установи для відпочинку, а також організації, що підтримують місцевий бізнес, і багато інших — впливають виключно на ті спільноти, які їх реалізують. Ці ініціативи повинні залишатися в руках самих громад.

Той факт, що певні проєкти вимагають координації, не є підставою для запровадження складного та жорстко регламентованого плану розвитку з верхів. Необхідність у координації не свідчить про те, що центральні органи повинні встановлювати пріоритети для регіональних структур.

Це дійсно так. Ніхто не бажає, щоб рішення про місцеві проекти приймалися хаотично: розпочати один проект сьогодні, а завтра перейти до іншого лише через те, що його запропонували консультанти, наполягали впливові групи або через те, що інші вже займаються цим, тому й нам слід приєднатися.

Існує просте рішення і для цієї проблеми. Мовою ЄС це називається програмуванням і означає, що окремі проєкти, або принаймні більшість з них, мають бути включені до середньострокової програми, яка пояснює, що буде зроблено протягом наступних декількох років з наявними ресурсами для досягнення загальноприйнятих цілей, таких як якість життя, добробут і сильна місцева економіка з новими робочими місцями.

Розглядайте ці програми як бізнес-плани, а не як стратегії чи, як ми їх називаємо, документи публічної політики. Знову ж таки, якщо провести аналогію з підприємництвом, подумайте про те, що б хотів дізнатися банкір від підприємця, який представляє свою бізнес-ідею або план щодо розширення чи модернізації існуючої компанії. В основному, це будуть три ключові питання: скільки це коштуватиме, чи зможете ви реалізувати цей проект і які результати ви плануєте отримати.

Діюче законодавство, що регулює місцевий розвиток, зобов'язує територіальні громади розробляти ряд планувальних документів, чітко окреслюючи їхню структуру, зміст та порядок підготовки. Ці вимоги охоплюють набагато більше, ніж три основні аспекти. У контексті переходу до програмного фінансування, як було зазначено раніше, доцільно спростити або зовсім скасувати певні з цих норм.

Це безперечно так. Хоча можна провести певні паралелі, між підприємцями та керівниками органів місцевого самоврядування існує вагома різниця. Підприємці приймають рішення, орієнтуючись на власні інтереси, тоді як публічні службовці здійснюють вибір, що стосується всіх мешканців громади, представляючи їх інтереси. Вони можуть приймати не найкращі рішення, керуючись особистими вподобаннями або вигодами, і при цьому часто не несуть фінансової відповідальності за наслідки своїх дій.

Ключовою відповіддю на це питання є залучення та відкритість. Існує безліч способів, якими можна інтегрувати місцевих жителів у процес ухвалення рішень, як безпосередньо, так і через неурядові організації. Проте ці методи та форми участі повинні бути впроваджені та їх реалізація має бути гарантована. У цьому контексті важливу роль можуть відігравати нормативні акти, прийняті на загальнонаціональному рівні. Мова йде не лише про встановлення процедур для проведення публічних консультацій, які стали популярними останнім часом, а про створення більш фундаментальних умов, що надають громадянам права для активної участі в демократичних процесах.

Існує низка таких прав, що виходять за рамки базової свободи вираження і об'єднання. Наприклад, право вимагати інформацію від державних органів влади або брати участь і висловлюватися під час засідань комітетів місцевих рад. Доповненням до прав громадян є обов'язок органів влади розкривати будь-яку інформацію, пов'язану з їхньою службою. У світі проєктів ключовою інформацією є проєктні пропозиції, процедури відбору та укладання контрактів, фінансові записи та звіти, моніторингові та аудиторські звіти. Стосовно останніх має бути запроваджений юридичний обов'язок подавати фінансову звітність для проведення регулярних незалежних аудитів.

Прозорість та право на участь можуть значно підвищити підзвітність місцевих органів влади. Не одразу, а з часом і за умови активного використання цього права людьми.

Ця стаття розпочалася з простого, проте надзвичайно важливого аргументу на користь надання територіальним громадам автономії у виборі власних проектів розвитку. Ми проаналізували деякі популярні заперечення проти таких ініціатив і продемонстрували, як можна на них відповісти, уникаючи централізованого підходу до планування політики розвитку.

Навіть якщо уряд визнає слушність цього доводу, головне питання залишається: як ми можемо трансформувати поточний підхід до регіональної політики в той, який пропонується? Можливо, варто розпочати з невеликих кроків, проводячи експерименти та поступово рухаючись у напрямку змін, щоб оцінити їхню ефективність, здобути довіру та усвідомлення необхідності реформ, а згодом прискорити процес і розширити його масштаби.

У нещодавньому дослідженні, проведеному автором і опублікованому в рамках програми U-LEAD, представлені конкретні рекомендації для трансформації чинної системи регіональної політики в Україні. Метою цих змін є перехід до більш децентралізованого та територіально орієнтованого підходу до розвитку.