Український уряд щоденно розробляє в середньому 11 нормативно-правових актів, створюючи безперервний потік рішень. У 2024 році Кабінет Міністрів затвердив 1494 постанови та 1319 розпоряджень, а також підготував і представив парламенту 176 законопроєктів (рис. 1). Крім того, варто врахувати системні нормативні накази міністерств, які зазвичай видаються для виконання ухвалених законів чи рішень Кабміну.
Кожен з цих документів, незалежно від свого обсягу, підлягає обов'язковій та ретельній процедурі узгодження. І хоча різні міністерства створюють акти в нерівномірному темпі, весь цей масив документів від Кабінету Міністрів обов'язково проходить через фільтр п'яти основних інституцій: Міністерства економіки, Міністерства цифрової трансформації, Міністерства фінансів, Міністерства юстиції та Секретаріату Кабміну. Ці установи зобов'язані аналізувати кожен проєкт, будь то розпорядження, постанова або законопроєкт. Накази проходять майже аналогічний шлях, але уникають перевірки в Секретаріаті.
Попри таку кількість документів, міжнародні партнери, зокрема Єврокомісія, вказують на слабку роль уряду в законодавчому процесі. Чи справедливо це?
Річ у тім, що в країнах Європейського Союзу уряди є головними драйверами змін. Наприклад, у Польщі частка урядових законопроєктів з-поміж тих, які розглядає парламент, у середньому становить 50%, із них 93% парламент ухвалює. В Україні ж урядові ініціативи становлять близько 20% від загальної кількості. Із них парламент ухвалює третину -- втім, цей показник вищий, ніж для депутатських законопроєктів (13%).
Якщо аналізувати ситуацію з точки зору абсолютних значень, стає очевидним, що проблема полягає не у недостатній кількості законодавчих ініціатив з боку уряду, а у надмірному "законодавчому шумі" в Україні. Велика кількість пропозицій, переважно від депутатів, заповнює порядок денний (див. рис. 2). Наприклад, в Польщі, під час попереднього скликання сейму (2019-2023 роки), було зареєстровано 200 законопроєктів від парламентарів та 345 від уряду. У той же час в Україні нарахували 10 293 депутатських законопроєкти та 1082 законопроєкти, ініційованих урядом.
Таким чином, як уряд, так і парламент потребують не просто прискорення своєї роботи, а кардинального переосмислення своїх підходів. Для того щоб розірвати це замкнене коло, необхідно реалізувати ряд важливих змін.
В Україні нормотворчість часто починається з написання тексту акта. І якщо це нормально працює для постанов, які деталізують норми, прописані в законах, то для проєктів законів така практика призводить до тривалого погодження й суперечок. Адже коли міністерство одразу пише проєкт закону, воно фіксує конкретне рішення ще до того, як усі погодились із суттю проблеми.
Для забезпечення високої якості законодавства, процес має стартувати з концептуального етапу (зеленого або білого документа). Подібну практику використовують у Чехії, Естонії та Польщі. Ще на стадії ідеї автор проекту детально викладає проблему, визначає цілі та можливі шляхи вирішення. Це дозволяє провести ефективні консультації зі стейкхолдерами та узгодити позиції міністерств до початку написання самого документа.
Це може здатися тривалішим шляхом на старті, але фінальний результат досягається швидше, адже текст акта вже не викликатиме концептуальних заперечень.
Ще одним ефективним інструментом, який варто запозичити з практики країн ОЕСР, є принцип регуляторного заміщення, відомий як One-In, X-Out (OIXO). Його суть полягає в тому, що державні органи не мають права вводити нові регуляції, якщо не скасують або не спростять існуючі. Цей підхід вже активно використовують такі країни, як Велика Британія, Канада, Німеччина та Корея. Важливо зазначити, що це не просто механічне скорочення кількості регуляторних документів, а також компенсація витрат для бізнесу: якщо нові правила вимагають від підприємців умовну тисячу гривень, то старі регуляції повинні бути скасовані на таку ж або більшу суму.
Враховуючи, що інтеграція з Європейським Союзом вимагатиме впровадження досить жорстких європейських стандартів, особливо важливою є відміна застарілих норм, які вже втратили свою практичну цінність. Впровадження принципу Cost-In, Cost-Out (так його називають у Кореї) змусить міністерства не лише створювати нові регуляції, але й регулярно переглядати існуючі, з метою спрощення умов для бізнесу та громадян, а не ускладнення їхнього життя.
Наразі той самий документ проходить через кілька юридичних перевірок, які часто повторюють один одного. Спочатку його готують юристи міністерства, потім Міністерство юстиції проводить правову експертизу, а паралельно Секретаріат Кабінету Міністрів здійснює власну перевірку, охоплюючи як процедурні, так і змістовні аспекти. В результаті, значна частина зусиль міністерства йде не на розробку політики, а на узгодження правок між юристами різних відомств.
Логічним кроком стало створення єдиного центру для урядового нормотворення. Це може бути або посилений Міністерство юстиції, або реформований Секретаріат Кабінету Міністрів України, або ж новий орган, схожий на польський Урядовий центр законодавства (RCL). Така установа повинна була б: забезпечувати юридичну техніку та якість текстів, супроводжувати документи від початкової ідеї до їх ухвалення, а також звільнити профільні міністерства від зайвих юридичних процедур, що дозволило б їм зосередитися на суті реформ.
Зазвичай кінцевий варіант постанови (менш часто — закону) виявляється несподіванкою для підприємств і населення. Хоча офіційно консультації зі стейкхолдерами повинні відбуватися, під час війни їх можна опустити, внаслідок чого міністерства часто діють вибірково.
Досвід Чехії та Естонії демонструє альтернативний підхід. У цих країнах функціонують централізовані урядові веб-портали, на яких доступні всі необхідні документи: проєкт, пояснювальна записка, аналіз регуляторного впливу (RIA) та висновки інших установ. Технічна система не дозволяє перейти до етапу голосування у уряді, поки всі файли та звіти про консультації не завантажені. Така прозорість має дисциплінуючий ефект. Коли чиновник усвідомлює, що його аргументи (або їх відсутність) можуть бути переглянуті широкою публікою, це спонукає його підвищувати якість документів.
Окрім вказаних проблем, існує ще одна суттєва перешкода — законодавчий дисбаланс. На сьогоднішній день депутатам значно легше подати законопроєкт, ніж це зробити міністерству (Кабінету Міністрів). Їм не потрібно проходити складні процедури погодження з відповідними міністерствами, виконувати детальний аналіз впливу чи проводити консультації з громадськістю. Це створює спокусу: уряд часто використовує депутатів для подання своїх законопроєктів, щоб уникнути власної бюрократичної системи. В результаті закони ухвалюються без належного аналізу, а уряд втрачає політичну відповідальність за наслідки. Щоб система функціонувала ефективно, має бути уніфіковано вимоги до якості законопроєктів. Лише тоді, коли "депутатський" і "урядовий" процеси будуть однаково суворими щодо обґрунтування рішень, ми зможемо забезпечити конкуренцію ідей, а не лише змагання у швидкості реєстрації документів.
Україна не може дозволити собі витрачати час на створення норм, що не приносять результатів. Перехід від масового документообігу до системного підходу в політиці є не лише вимогою Європейського Союзу, а й життєво важливим аспектом для виживання та ефективності держави в умовах війни та відновлення.
#Документ #Парламент #Україна #Європейський Союз #Південна Корея #Чеська Республіка #Українська гривня #Німеччина #Економіка #Юрист #Уряд України #Європейська комісія #Чиновник #Законодавство #Бюрократія #Сполучене Королівство #Естонія #Міністерство юстиції (Україна) #Польський народ #Органи державної влади #Розсилка спаму #Канада #Нормативно-правовий акт #Конвеєр #Міністерство (державний департамент) #ОЕСР #Сейм #Рис #Бізнес
