Стоимость непринятых реформ: Какова цена медлительности правительства, парламента и президента для Украины?

На минулому тижні, одразу після спроб уряду підірвати антикорупційну систему, Україну вразила інформація про те, що Європейський Союз зменшив обсяг фінансової допомоги для українського бюджету з близько 4,5 мільярда до 3,05 мільярда євро.

Інформація про це стала відома 25 липня. Варто зазначити, що в Києві вже три дні відбувалися масові протести у відповідь на ухвалений парламентом та терміново підписаний президентом закон, який загрожував незалежності НАБУ. Крім того, під тиском громадськості та міжнародних партнерів, президент Зеленський на той момент навіть запропонував парламенту законопроєкт, що скасовує нещодавно прийняті ним норми.

Попри це, у Євросоюзі вирішили, що нині - не час мовчати про проблеми.

Так виникла заява представника Єврокомісії, який повідомив, що Європейський Союз зменшить фінансування для України через невиконання обіцяних реформ з боку Києва. В той самий день було ухвалено рішення про надання "зменшеного" траншу, і в найближчий час український уряд має отримати ці кошти. У багатьох українців це викликало відчуття, що країну "оштрафували" на півтора мільярда євро за незадовільне виконання антикорупційних заходів.

Проте, істина виявляється зовсім іншою. І навряд чи можна стверджувати, що вона є "досконалішою".

Дійсно, замороження цих коштів (які наразі не втрачено, а лише заблоковано) не має жодного відношення до атаки на НАБУ. Це легко можна підтвердити. Єврокомісія офіційно підтвердила це ще два тижні тому в Римі, проте вирішила не акцентувати увагу на "покаранні" для України. Інша справа, що події минулого тижня спонукали Брюссель відкрити питання щодо реформ, які потребують уваги.

Основне, що варто відзначити, - це те, що попереду нас чекають ще серйозніші виклики. Україна опиняється в ситуації, коли реформи зазнають загрози зриву. Це призведе до накладення штрафів та критичних оцінок. Приховати існуючі проблеми тепер неможливо.

Яка сума коштів може бути втраченій Україною, і за яких обставин ми говоритимемо саме про втрати, а не лише про затримки? Чи існують можливості для Києва, щоб змінити цю ситуацію?

На початку варто розповісти про концепцію "фінансування реформ", а також про те, як незвичайним виявився нинішній штраф, який викликав стільки інтересу.

Для Європейського Союзу це є звичним, навіть основоположним механізмом надання допомоги країнам-партнерам. Ще до того, як Україна почала свій шлях до членства, вона вже мала справу з програмами ЄС, що передбачають аналогічні умови.

По-перше, мова йде про програми, що об'єднані під загальною назвою "секторальна бюджетна підтримка". На сайті Європейської Комісії зазначається, що Європейський Союз готовий надавати фінансову допомогу своїм партнерам лише за умови виконання попередньо узгоджених реформ. "У разі неналежного виконання умов країною-партнером, фінансування буде призупинено до виконання зобов'язань", - наголошує Єврокомісія. Серед країн, які отримують цю підтримку, є й ті, що розташовані далеко за межами континенту, включаючи держави, які навіть не мають наміру інтегруватися до Європи.

Такі правила надання допомоги діяли й в Україні, в тому числі за часів Януковича, коли країна в багатьох аспектах рухалася в бік, протилежний європейським прагненням. Не обходилося без гучних скандалів. На початку 2012 року ЄС вирішив призупинити фінансову допомогу в обсязі 160 мільйонів євро через інформацію про те, що частина раніше отриманих коштів була використана на потреби бізнесу Андрія Клюєва, який на той час обіймав посаду першого віце-прем'єра та відповідав за програми співпраці з Європейським Союзом.

Втім, у більшості випадків невиконання реформ (і недоотримання коштів) лишалося непублічним. Це підхід Євросоюзу, що зацікавлений у змінах, а не у публічних скандалах.

Після успіху Революції гідності, обрання Порошенка та створення нової влади, Європейський Союз продовжив практику "гроші в обмін на реформи" в Україні. Незважаючи на суттєве збільшення фінансової допомоги, цього не завжди виявлялося достатньо, щоб переконати уряд у необхідності проведення реформи.

Так, у 2017 році Україна втратила 600 млн євро.

Це вже не просто замороження чи відстрочка, а безповоротна втрата виділених Україні коштів у рамках макрофінансової підтримки.

ЄС був готовий чекати, давав Києву ще один шанс, потім ще один - поки не вийшли граничні терміни - та програма макрофінансової допомоги була обмежена 2017 роком. Дві з чотирьох вимог для отримання грошей, що лишилися не виконані, напряму пов'язані з боротьбою із топ-корупцією - це запуск автоматичної перевірки е-декларацій та перевірка інформації про бенефіціарних власників компаній.

Те, що ЄС тоді вирішив зробити це публічним (а про очікувану втрату грошей оголосив у інтерв'ю ЄвроПравді тодішній посол Хюг Мінгареллі) - викликало неабияку лють з боку влади, але що поробиш...

Після 2022 року обсяги фінансової підтримки з боку Європейського Союзу для Києва знову значно зросли. Партнери усвідомили, що Україна, яка зазнала серйозних втрат в економіці та бюджетних надходженнях, потребує значних витрат для продовження своєї оборони. Без зовнішньої допомоги країна не змогла б витримати економічний тягар. Тому спочатку ЄС, попри свої традиційні принципи, почав надавати кошти без жодних попередніх умов.

Більш ніж через рік обумовленість відновилася, проте до "штрафів" з боку ЄС ще жодного разу не доходило. Що ж спонукало зміни в цій ситуації?

З початку 2024 року основним інструментом фінансової підтримки України стала програма під назвою Ukraine Facility, яка має заявлену вартість у 50 мільярдів євро. Ця ініціатива стала предметом тривалих переговорів між ЄС та Угорщиною, а її затвердження стало важливою частиною угод, досягнутих на саміті в грудні 2023 року. Саме в цей час відбулася знаменита зустріч Орбана за кавою під час голосування, що стосувалося питання України.

З усієї заявленої суми, що перевищує півсотні мільярдів, 38,27 млрд євро припадає на програму фінансової підтримки бюджету.

Починаючи з 2-го кварталу 2024 року ЄС прив'язує надання коштів до втілення Україною реформ. На кожний квартал Україна має індикатори - певні зміни, які Київ має втілити або рішення, які має ухвалити. А щоби додатково юридично підтвердити свою готовність, уряд прописав усі кроки та терміни виконання у документі за назвою "План України". Далі Україна звітує за ними і отримує гроші.

Сума, що підлягає виплаті, постійно варіюється (існує поквартальний графік, який враховує не лише складність реалізації, але й кількість індикаторів). Відмінності можуть бути суттєвими. Наприклад, у другому кварталі 2026 року Україна повинна отримати 2 мільярди 233 мільйони євро за виконані реформи, тоді як у третьому кварталі ця сума зменшиться до лише 500 мільйонів євро.

Саме через цю гнучкість "покарання" Києва спершу лишилося не поміченим.

Нагадаємо, коли і яким чином ця інформація була розкрита.

25 липня представник Єврокомісії в інтерв'ю "Європейській правді" повідомив, що наступний транш програми Ukraine Facility буде зменшено через те, що Київ не виконав обіцяні реформи. "Штраф" виявився значним – близько півтора мільярда євро.

Ця ситуація викликала справжній резонанс у українському інформаційному середовищі. Випадковість збігу подій з атакою на НАБУ і САП викликала сумніви, тому багато хто вважав, що це - своєрідне "покарання" за антикорупційні дії. Проте це не зовсім так. Суть у тому, що уряд вже протягом кількох місяців усвідомлював, що не зможе отримати всю заплановану суму. А в кінці червня стало зрозуміло, яку конкретно частину коштів не вдасться отримати, адже ще тоді Кабінет Міністрів подав до Брюсселя звіт про виконання програми.

Понад те, ця сума фігурує у проєкті рішення Ради ЄС, датованому ще 30-м червня - але той документ пройшов непоміченим.

Крім того, 10 липня в Римі під час конференції щодо відновлення президентка Європейської комісії Урсула фон дер Ляєн офіційно оголосила про виділення Україні 3 мільярдів євро в рамках програми Ukraine Facility. Проте вона не згадала, що за планом Україні належало отримати близько 4,5 мільярдів євро. Це натяка на невідповідність початкових домовленостей викликало розуміння лише серед фахівців, які знають про деталі кожного траншу. Зокрема, Олександра Бетлій звернула на це увагу у своєму матеріалі з Риму на сайті ЄвроПравди.

Якщо бути точним, то Україна отримає 3,05 млрд, а плановий платіж складав 4,48 млрд, тобто "втрачена" різниця - трохи більше ніж 1,4 млрд євро. Але виявилося, що достатньо не наголошувати на цьому, і навіть така велика сума лишається поза увагою.

Ще один фактор, який сприяв прихованню "штрафу" для України, полягав у тому, що Київ продовжував вчасно виконувати всі показники плану, не допускаючи жодних затримок. Протягом тривалого конфлікту це стало першим випадком, коли Європейський Союз фактично наклав санкції на Україну через невиконання реформ, тому суспільство не очікувало такого повороту подій.

Те, що 25 липня Єврокомісія спеціально акцентувала увагу на "штрафі", лише підвищило відгук цього рішення в Україні.

Важливо також усвідомлювати, що попереду можуть виникнути нові "санкції", уникнути яких Київ навряд чи зможе. Необхідно зробити все можливе, щоб не допустити перетворення коштів з "заморожених" у "безповоротно втрачені". Розглянемо, за яких умов це може статися.

Як розповідала ЄП та наші партнери з Економічної правди, минулого тижня дипломатичними каналами Брюссель попередив Україну: у разі, якщо Верховна Рада не відновить повною мірою незалежність антикорупційних органів, низка програм фінансування України будуть заморожені.

Як ми зазначали на початку, це не має відношення до Ukraine facility, проте підкреслює важливість даного джерела фінансування. І навіть якщо (сподіваємося) нам вдасться уникнути такого негативного розвитку подій, це джерело коштів з ЄС залишатиметься критично важливим для стабільності нашого бюджету.

І те, що ми не отримали 1,4 млрд євро - вже завдало удару по стабільності.

Слід наголосити: ці 1,4 мільярда євро не є втраченими, і Україна має можливість їх здобути.

Але лишилося не так багато часу, трохи більше ніж пів року.

Євросоюз, розробляючи Ukraine facility, передбачив, що деякі реформи йтимуть непросто, і не всі терміни Київ зможе дотримати. Тому там є норма: після того, як мине строк для будь-якого індикатора, є ще 12 місяців для того, щоби довиконати його - у цього разі гроші надійдуть у повному обсязі, лише із запізненням. Але 4 місяці Київ вже втратив.

Як зазначає Олександра Бетлій, експертка з Інституту економічних досліджень та політичних консультацій, яка стежить за реалізацією програми Ukraine facility, невдача у виконанні ряду її індикаторів мала б статися ще в квітні. Згідно з планами, Україна повинна була завершити всі поставлені завдання до 31 березня та негайно подати звіт. Проте, в уряді зрозуміли, що в такому випадку наслідки могли б бути катастрофічними. На той момент кількість невиконаних індикаторів була ще більшою.

У Шмигаля вирішили витратити ще деякий час на розв'язання складних питань — очевидно, в уряді усвідомлювали ризик негативних заголовків, які свідчили б про те, що Україна не виконує обіцяні реформи. Однак, в результаті, час минув, а проблеми залишились невирішеними. За останні три місяці вдалося реалізувати лише один з чотирьох провалених індикаторів, в той час як інші три залишилися без змін.

Чому це сталося, якщо уряд був обізнаний про існуючу проблему?

Суть у тому, що основні питання вимагали голосування в парламенті. А іноді вони навіть не усвідомлювали, що їхня відмова прийняти певний закон призводить до втрат для України в сотні мільйонів євро.

Отже, джерела проблем не завжди знаходяться на Банковій або у руках корумпованих осіб.

Серед численних індикаторів, які стали дорогими для України, а також тих, що можуть завадити отриманню наступних траншів, є ряд законів, які не є політично чутливими або не порушують корупційні механізми. Наприклад, законодавство щодо професійно-технічної освіти, ухвалення якого Україна зобов'язалася завершити до кінця червня, досі не було реалізовано (тобто термін вже пропущено).

Це - найочевидніший приклад необгрунтованої затримки, але насправді таких - декілька.

Бетлій поділилася розповіддю про те, як у рамках обговорень у профільному комітеті Верховної Ради, будучи запрошеною експерткою, вона виявила, що один із законів є складовою частиною Ukraine facility. Вона зазначила, що небажання депутатів підтримати цей закон може призвести до істотних втрат для українського бюджету. Залишається відкритим питання, чому уряд не налагодив співпрацю з Радою належним чином і не роз'яснив депутатам можливі наслідки їхньої позиції.

Наразі, особливо після того, як новини про перший "штраф" для України стали відомими, виникло усвідомлення, що наслідки неминучі. І тепер є сподівання, що в деяких випадках ситуація може покращитися. Проте, не всі виклики вдасться подолати.

З трьох ключових показників, невиконання яких обернулося для України втратами в 1,4 млрд євро, один вже вдалося реалізувати. Президент, хоч і з невеликою затримкою, підписав закон, що стосується агентства з управління замороженими активами АРМА, внаслідок чого звільнено непопулярну керівницю цього агентства Олену Думу; тепер на черзі новий конкурс. Україна планує проінформувати ЄС про ці зміни у наступному звіті, що дозволить отримати близько 500 млн євро.

Парадоксально те, що закон про АРМА був єдиним корупційно чутливим законом, ухвалення якого наполегливо зривали ті гравці, хто заробляв на агентстві за попереднього керівництва. Зокрема, до того, щоби Україна не отримала 500 млн євро вже зараз - найбільше доклалася фракція Юлії Тимошенко, яка затягнула його підписання спікером на місяць з допомогою блокуючої постанови.

Втім, це не знімає відповідальність і з президента, і зі "Слуги народу". Нагадаємо, крайнім терміном ухвалення і підписання закону був березень! Але кожен день затримки приносив комусь непогані гроші.

Проте, те, що два інші закони залишилися без ухвалення, можна пояснити лише байдужістю парламенту та нездатністю депутатів усвідомити, що їхня бездіяльність завдає все більшої шкоди Україні.

А як інакше обґрунтувати те, що депутати не знайшли часу на розгляд закону щодо реформування територіальної організації виконавчої влади? Хоча законопроєкт №4298 зареєстрований ще у 2020 році, пройшов перше читання у 2021, а далі почався неспішний процес обговорення, який триває досі і вже коштував бюджету пів мільярда. Натомість на цьому фоні парламент спокійно йде у відпустку.

Необхідно також прийняти законопроєкт щодо відбору суддів для Вищого антикорупційного суду. Верховна Рада не особливо прагне зміцнити антикорупційні інституції, і цей випадок не є винятком. Законопроєкт існує, але залишається без руху та обговорення, не пройшов навіть перше читання. Якщо депутати не усвідомлять, що їхня бездіяльність завдає фінансових збитків країні, ми можемо затягнути цю ситуацію до березня 2026 року, коли зазначені 500 мільйонів євро просто "згорять", оскільки мине рік від терміну, встановленого в плані.

Проте попереду чекає ще більше труднощів.

Це підтверджує щомісячний моніторинг, що здійснює консорціум громадських організацій RRR4U, який аналізує прогрес України у виконанні зобов'язань перед Міжнародним валютним фондом та Європейським Союзом.

Нагадаємо, що 1,4 млрд євро, які наразі заморожені, є зобов'язаннями, які Україна повинна була виконати ще до завершення березня. Уряд під керівництвом Шмигаля мав надати звіт щодо цього питання в квітні, але свідомо затримав його на майже три місяці, намагаючись уникнути негативної реакції. Проте, у цей час настав новий звітний період, в якому також виявився той самий рівень невиконання за показниками, встановленими до кінця червня.

Свіжий аналіз, який RRR4U планує представити цього тижня, свідчить, що Рада зірвала ухвалення ще 3 законів.

Цілком ймовірно, що це може призвести до додаткового "штрафу" у розмірі мільярда євро (загальна сума наступного траншу має становити 2 мільярди). Однак точну цифру важко спрогнозувати; вона може знизитися, якщо Рада оперативно вирішить наявні проблеми.

Один з прострочених законів - про профтехосвіту - дійсно, можливо оперативно ухвалити, а от з іншими - проблема системніша.

Тут парламент може стикнутися із нерозумінням того, що треба не просто ухвалити закон, а ухвалити у такому вигляді, щоб він відповідав вимогам ЄС. І з цим - теж не завжди все добре. Наприклад, під час розгляду законопроєкту щодо цифровізації виконавчого провадження "є значні ризики, що його зміст не відповідатиме Плану України", - йдеться в аналізі RRR4U.

Відставка уряду викликала ще одну низку проблем. Унаслідок цього парламенту доведеться відкликати всі урядові законопроєкти, які не отримали схвалення на першому читанні. Таким чином, їх потрібно буде повторно подати, після чого вони пройдуть експертизу Міністерства юстиції під керівництвом Германа Галущенка. Цей процес створює додаткові затримки, і терміни виконання стають невизначеними.

І в цьому контексті ми стикаємося з ще однією глибшою проблемою.

У третьому кварталі 2025 року жодна з запланованих задач не була реалізована.

Чи може трапитися так, що у вересні парламент нарешті вирішить давні невиконані завдання і реалізує всі нові? Це, мабуть, питання, на яке відповідь очевидна.

Слід визнати те, про що експерти, що займаються питаннями інтеграції України до Європейського Союзу, говорять з принаймні минулого року: темпи реформ в Україні зазнали значного спаду. Після активних і часом рішучих законодавчих ініціатив 2022 року, коли депутати були готові приймати навіть непопулярні рішення, настав період стагнації, коли навіть найбільш необхідні закони нерідко зустрічають затримки. Минулого тижня стало очевидним, що можливий навіть регрес у важливих питаннях.

Довгий час Євросоюз ігнорував цю ситуацію, намагаючись не визнавати очевидне, проте тепер така позиція стала неможливою.

Спільні дії та бездіяльність не тільки президента (він, принаймні, точно не є рушійною силою реформ), але й уряду (який, очевидно, не передає депутатам інформацію про необхідність реформ, а часом, як у випадку з БЕБ, сам стає причиною їх зриву) та парламенту (тут і коментувати немає потреби) - це основна причина наших труднощів у залученні європейських фінансів.

І якщо не змінити підхід якнайшвидше, ці проблеми лише наростатимуть.

Автор: Сергій Сидоренко.